一条光伏板发出来的绿电，接入电网后混入了上万条煤电线路，最终被一座工厂用掉了——这度电“绿”还是“不绿”、归谁所有，是碳排放双控制度下的核心难题，也是地方碳考核与企业碳管理共同的堵点。2026年6月1日，国家发展改革委、国家能源局、生态环境部、国家统计局、国家数据局五部门联合印发《非化石能源电力消费核算指南（试行）》（发改能源〔2026〕622号），首次为非化石能源电力消费建立起覆盖省级、地市级、用户三级的全国统一核算标尺。从“一省一策”的自选动作到“全国一盘棋”的规范动作，这标志着我国非化石能源电力消费管理正式进入精细化、规范化新阶段，为碳排放“双控”落地夯实了制度底座。
一、出台背景：为什么要统一“算碳”标尺？
1.1 碳排放双控进入“实战阶段”
“十五五”开局之年，我国从能耗“双控”全面转向碳排放“双控”，碳排多少、怎么算，成为地方政府和企业必须面对的现实问题。2026年4月，《碳达峰碳中和综合评价考核办法》将非化石能源消费占比列为省级党政领导五大核心考核指标之一。由于非化石能源消费中95%以电力形式被消费，精准核算这部分电量，是衡量非化石能源消费占比、开展碳排放双控考核的基础。
1.2 “三大难题”长期悬而未决
国家能源局有关负责同志坦言，此前核算面临核算规则不统一、核算对象覆盖面不足、不同政策机制相互衔接有待加强三大难题。中国能源研究会能源政策研究室主任林卫斌分析称，省级层面核算以电能量交易为主，地市和用户层级的核算方法长期处于空白状态，地方政府测算非化石能源电力消费指标时面临数据和统计核算方法不统一等困难。
1.3 电、证、碳“三条腿”各走各的
当前我国非化石能源电力消费涉及电能量交易、绿证交易、碳排放核算三类不同政策机制，但此前各自的核算口径存在差异，导致电是电、证是证、碳是碳，三条制度线长期并行却缺乏有效贯通。国网能源研究院高级专家金艳鸣认为，绿电绿证尚未与碳排放核算体系实现有效衔接，电力消费间接碳排放的核算面临规则不统一、认定依据不清晰的问题。在庞大的电力系统中，一度绿电进入电网后与煤电等混合输送，难以精准确认归属，一直是电力间接碳排放核算的“硬骨头”。
二、解读核心创新：三类认定方式如何精准“算碳”？
《指南》构建了一套“三位一体”的核算框架，从根本上回答了“谁是绿色电力的主人”这一核心问题。
2.1 物理认定：谁“自发自用”，谁是真正主人
物理认定针对物理界面清晰、无需经过公共电网复杂调度的情形，主要包括三类——非化石能源电力自发自用电量（如工厂屋顶光伏发电自用）、绿电直连等新业态新模式的自用电量，以及非化石能源发电项目的生产耗用电量。行业专家评价指出，这种“发用一体”方式优先级较高，物理认定链条清晰，保障了新能源就地消纳模式的权益。物理认定的核心优势在于真实可信——它不依赖任何交易凭证，直接还原了绿电物理流动的客观事实。
2.2 交易认定：绿证“补位”，电证碳如何握手？
交易认定分为两类：电能量交易认定（用户通过电力市场采购的非化石能源电量或绿电）和绿证交易认定（用户单独购买绿证所对应的电量）。其中，后者是本次《指南》的重大制度突破——首次在国家层面有条件认可绿证在非化石能源电力消费核算中的应用。对于省级行政区域，受入（送出）规模以“电能量为主、绿证为辅”方式认定。对于地级行政区域和电力用户，下网规模以绿证交易和绿电交易为认定依据，且“绿电交易量以绿证结算电量为准”。这意味着，除核电与物理认定外，地市和电力用户未来非化石能源消费核算的“主力凭证”就是绿证。
2.3 分摊认定：填上“最后一公里”的核算空白
摊认定旨在解决无法明确“一对一”购售电对应关系的电量核算问题。各省级行政区域经前述认定的电量中，如仍有剩余电量，按各省电力结构、电能量交易关系等进行省间分摊；剩余电量同样按统一系数进行省内分摊。北京电力交易中心新能源交易部副主任张楠指出，物理认定解决了确权最清晰的场景，交易认定解决了市场环境下的确权问题，分摊认定则为最复杂的场景兜了底——三种方式从源头到终端理清了确权全路径，实现了非化石能源电力消费“可算、可追溯”。
三、“三级联动”：省级、地市、用户如何分层“算账”？
《指南》首次构建了覆盖省级、地市、电力用户三级的差异化核算体系，旨在兼顾“管全局”与“促激励”的双重治理目标。
3.1 省级——服务“双碳”考核，平衡发展大局
省级行政区域非化石能源电力消费量，根据本省非化石能源发电量、省间交易认定量及省间分摊量进行核算。水电水利规划设计总院副院长张益国强调，这一设计既明确了省间绿证交易纳入碳排放核算的可行路径，也通过省级核算中“绿证作为补充”的引导，促进了绿证跨省区流动，推动绿证全国统一市场建设。
3.2 地市与用户——以绿证为核心，强化市场激励导向
地级行政区域非化石能源电力消费量，根据辖区内电力用户的物理认定、交易认定和省内分摊量等进行核算。地市和电力用户的核算以绿证为核心依据，绿证的市场价值和激励作用得以在终端用能环节被激活。北京电力交易中心新能源交易部副主任张楠表示，物理消纳、绿电绿证等方式相互补充，用能主体可根据自身的用能规模、成本、资源情况灵活搭配不同途径满足核算需要。
3.3 “一个主体、一度电、一次认定”——严防重复核算
针对此前不同制度交叉可能带来的重复计数问题，《指南》确立了一项刚性约束：在同一层面核算中，每千瓦时非化石能源电力消费量只采用一种认定方式、只认定给一个主体。在试点阶段还特别设置了省级交易认定上限，防止个别省份通过大量购买绿证将外来电过度“洗绿”，确保了核算的科学性与公平性。
四、打通“电—证—碳”链条：三项机制衔接支撑碳排放双控
4.1 电—证打通：三种认定方式激活绿证市场价值
三种认定方式对应了绿证在不同层级的差异化“履约路径”。行业专家指出，对光伏电站而言，除传统卖电收益外还可通过申领绿证获得额外收益，有望实现“一电两赚”。发电企业自发自用电量对应的绿证不可交易，余电上网部分的绿证则可进入市场——钢铁、化工等行业企业需求较大，形成稳定交易市场。《指南》以绿证为载体，支持各省自愿转让非化石能源电力消费量，为资源禀赋差异省份完成考核提供了灵活空间，允许富集省份在限定范围内实现权益转让，有利于绿证在全国范围内的流通。
4.2 证—碳打通：绿证终于可以在碳核算中“说话”
金艳鸣指出，此前我国绿电绿证尚未与碳排放核算体系有效衔接；《指南》有条件认可绿证在非化石能源电力消费核算中的应用，间接奠定了绿证在不同层级电力间接碳排放核算及产品碳足迹核算中应用的基础。这意味着绿电绿证被正式纳入我国碳排放双控体系，能源绿色转型与碳减排政策的衔接通道由此贯通。《指南》还规范了同一度电“只采用一种认定方式、只认定给一个主体”的刚性约束，有效衔接了电力市场、绿证交易、碳核算等不同政策口径。
4.3 电—碳打通：核算制度整体支撑碳排放双控
《指南》支撑电力消费间接碳排放核算，直接服务于可再生能源消费最低比重目标等指标。在国家能源局的系列专家解读中，《指南》的核心逻辑被概括为“三个衔接一个支撑”——衔接现有能源统计与碳排放核算制度，衔接电力市场与绿证市场建设，衔接不同层级的管理需求，精准支撑电力消费间接碳排放核算。当省级“双碳”考核需要非化石能源占比数据时，这份《指南》提供了统一的核算口径；当企业申请绿色工厂认证需要证明绿电消费量时，这份《指南》指明了认定路径——碳排放双控制度由此获得了一套坚实的制度底座。
五、谁受益？——对不同主体的影响分析
5.1 地方：碳考核有据可依
《指南》为非化石能源消费占比这一核心考核指标提供了统一的计量标尺。国家能源局负责人表示，这将推动各地区发挥比较优势，引导送受两端省份协同转型，非化石能源富集省可在上限内自愿转让消费量，有需要的省份可通过购买绿证补足。同时，绿证交易纳入碳考核体系有助于扩大绿证交易规模，进一步激活市场活力。
5.2 企业：绿色电力“减碳”价值将被正式认可
光伏行业专家评价称，企业屋顶光伏发电自用经物理认定后，在碳排放核算中可按零碳排放计算。若一座1兆瓦工商业光伏电站年发电约100万千瓦时、其中80万千瓦时自用，这部分电量在碳排放核算中可认定为非化石能源电力消费。《指南》将安装光伏从“省钱选择”转变为面向未来发展的“硬性配置”，企业应更加重视碳排放考核带来的长期影响，提前布局绿色电力消费及相关资产配置。
5.3 新能源电站：绿色环境价值有望获得额外补偿
绿证在核算中的应用进一步凸显，光伏电站除传统卖电收益外，还可在余电上网部分通过申领绿证获得额外收入，探索“一电两赚”。储能、绿电直连、虚拟电厂等新业态同样迎来利好——光储是大趋势，储能设备所储存的绿电可纳入核算并享受相应权益。《指南》明确了绿证使用边界与“一度电只归属一个主体”的核算要求，使绿证市场朝着更加规范、透明的方向发展。
六、展望与建议：从“能算”到“算得准、算得好”
《指南》作为非化石能源电力消费核算的基础性制度，结束了此前核算规则“各自为政”的局面，为碳排放双控制度的落地提供了制度保障。目前《指南》处于试行阶段，按年核算周期推进。国家能源局明确，近期重点推动相关方面加快完善绿证核发和交易系统功能，支撑各层级开展非化石能源电力消费核算工作；后续将结合应用场景拓展、政策调整等，研究探索缩短核算周期。
对低碳转型而言，《指南》打通了电—证—碳三条制度线的“底层连接”，使“一度电从何而来、被谁消费、减了多少碳”的完整信息链条得以贯通。对国家而言，它让碳考核“考得准”；对地方政府而言，它让非化石能源消费占比“算得清”；对企业而言，它让绿色电力的环境价值“看得见”。从这个意义上说，这份《指南》不仅是一份核算技术规范，更是推动全国“算碳”标尺统一的重要制度基石，为碳排放双控制度的有效实施提供了坚实的核算制度保障。