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广西严控高耗能高排放项目——碳达峰与“两高”管控的地方实践

    2026年4月，广西发布“十五五”规划纲要，明确2030年前如期实现碳达峰，提出从严管控产业源头排放，严格要求新改扩建“两高”工业项目落实碳排放等量或减量置换。作为国家“双碳”顶层设计中首次提出的制度安排，“碳排放等量或减量置换方案”正在广西从政策文件走向落地实践。从碳排放影响评价的先行先试，到“两高”项目环评审批权限的上收，从违规水泥项目的整改销号，到非化石能源装机占比攀升至70.1%——广西正在用一套“源头严防、过程严管、后果严惩”的制度闭环，为全国“两高”项目管控提供一份可参照的“广西样本”。

一、制度体系：碳排放置换方案从“中央要求”到“地方落地”

“两高”指的是高耗能、高排放，主要包括钢铁、煤炭、铸造、水泥、电解铝等行业。这类项目因为“高”而副作用大，不仅浪费能源、污染环境，更影响产业升级。遏制这些行业盲目发展，是确保全国2030年前实现碳达峰目标的关键。

2026年4月22日，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》，明确提出：新（改、扩）建高耗能高排放工业项目在纳入国家规划布局以及履行审批、核准、备案手续时，应制定碳排放等量或减量置换方案，落实情况作为碳排放评价重要内容。这是“双碳”领域中央顶层设计中首次提出“碳排放等量或减量置换方案” ，靶心直指“两高”项目。

广西率先将这一要求写入地方五年规划。2026年4月27日，广西发布“十五五”规划纲要，明确“全面实施碳排放总量和强度双控新机制，持续完善碳排放统计核算体系，从严管控产业源头排放，严格要求新改扩建‘两高’工业项目落实碳排放等量或减量置换”。规划同时提出，聚焦钢铁、有色、建材、石化、化工等高耗能产业，大力实施节能降碳技术改造，力争2030年单位地区生产总值能耗累计降低7%左右。

在国家层面，国家发改委已明确部署：到2028年底，推动相关工业重点行业能效标杆产能占比平均提高20个百分点，煤电行业力争提高15个百分点，能效基准水平以下产能基本清零，为“两高”领域新增项目实施碳排放等量或减量置换腾出更多空间。

二、准入管控：环评审批权限上收与“清单化”管理

碳排放置换方案要落地，首先要在准入环节“卡住”。

2025年，广西印发《建设项目环境影响评价文件分级审批管理办法（2025年修订版）》，上收火电、钢铁、有色金属冶炼、石化等“两高”项目环评审批权限，从严环评审批把关，严守生态环境底线。

与此同时，广西严格执行“两高”项目清单管理，动态监管存量、在建、拟建项目。新建“两高”项目须符合生态环境保护法律法规和相关法定规划，满足重点污染物排放总量控制、碳排放达峰目标、生态环境准入清单、相关规划环评和相应行业建设项目环境准入条件、环评文件审批原则要求。对不符合规定的项目坚决不予批准，对未批准的项目依法查处。

在具体管控要求上，广西建立了精细化的分级标准。拟建、在建项目应对照能效标杆水平建设实施；能效介于标杆水平和基准水平之间的存量项目，鼓励加强绿色低碳工艺技术装备应用，引导企业应改尽改、应提尽提；能效低于基准水平的存量项目，有序开展节能降碳技术改造或淘汰退出。

在主要污染物排放管控方面，广西对石化、煤化工、燃煤发电、钢铁、有色金属冶炼、制浆造纸等重点行业建设项目，要求主要污染物实行区域倍量削减或等量削减。这意味着，一个新“两高”项目要落地，必须先在区域内削减同等甚至更多的污染物排放量，从制度上堵住了“增量不受约束”的漏洞。

三、碳评先行：四年探索走出“广西路径”

广西在“两高”项目管控上的一个突出亮点，是在全国较早启动了碳排放影响评价（“碳评”）工作。

2021年11月，广西印发相关工作通知，明确自2022年起，在“两高”行业及重点行业新建、改扩建项目中全面开展碳评。这一时间节点，早于全国多数省份。

广西壮族自治区应对气候变化中心承担了碳评的技术指导工作。截至2026年4月，气候中心已累计指导118个项目开展碳评工作，涵盖有色金属冶炼、制浆造纸、煤电等多个重点领域，走出了一条符合广西产业实际的碳评工作路径。

碳评工作的核心思路聚焦“三个明确”：明确碳评核心定位，将碳评纳入建设项目环境影响评价体系，作为“两高”行业及重点行业项目环评工作的重要依据；明确碳评工作原则，确立“对标准确、边界清晰、结果可靠”三大核心要点；明确碳评衔接方向，推动碳评从单一项目管控向行业规范、区域协同延伸。

在具体操作中，气候中心指导企业根据国家和行业标准规范，确定核算边界、活动数据，开展项目碳排放量和碳排放强度核算。同时，建立碳评数据验证机制，将“两高”项目碳评预测数据与投产运行后实际核查数据对比验证，不断优化核算方法，提升碳评结果的准确性。

碳评工作还在向更深层次推进。气候中心构建项目碳评与区域降碳目标联动机制，全面梳理项目碳排放量、碳减排潜力、能源消耗等核心预测数据，精准对接所在地“双碳”目标任务，系统量化项目投运后对区域碳排放总量控制、碳强度下降目标的影响。这意味着，碳评不再是“单个项目算一笔账”，而是“一个项目要回答对区域碳目标的整体影响”。

四、违规整改：两家水泥企业“未批先建”的警示

制度的刚性，体现在对违规行为的查处上。广西两家水泥企业的整改案例，提供了一个生动的注脚。

根据第二轮自治区生态环境保护督察反馈意见，广西桂民投珍珠水泥有限公司日产5500吨新型干法水泥熟料生产线未经节能审查已基本建成；广西锦象水泥有限公司日产6000吨新型干法水泥熟料生产线一期2#项目未获环评批复已建成投产。督察反馈意见明确指出：遏制“两高”项目盲目发展态度不够坚决，“两高”项目违规建设问题仍然存在。

整改过程中，广西桂民投珍珠水泥有限公司项目已于2023年5月获得节能审查批复，于2023年7月获得环评批复；广西锦象水泥有限公司项目已于2022年11月获得节能审查批复，于2023年5月获得环评批复。2025年12月，来宾市发改委组织各有关单位开展实地核验，确认问题整改到位，可依程序进行销号。

这一案例的意义在于，它既暴露了“两高”项目违规建设问题的顽固性，也展示了制度纠偏的有效性。从“未批先建”到“补办手续、整改销号”，从督察发现问题到实地核验确认整改到位——制度的“牙齿”正在咬合。

在自治区层面，2026年9月30日，自治区党委书记陈刚主持召开专题会议，研究调度涉重金属环境安全隐患排查整治和中央生态环境保护督察反馈问题整改工作，明确要求“严控‘两高’项目盲目上马”。

五、转型成效：从“两高”管控到绿色崛起的“广西答卷”

严格的“两高”管控，并没有拖累广西的经济发展，反而成为绿色转型的“催化剂”。

能源结构持续优化。 目前，广西全区非化石能源发电装机（含抽水蓄能）达到8480万千瓦，占比从2020年的58.7%提升至70.1%，高出全国平均水平约10个百分点。广西每三度电有两度是清洁电力。

碳市场建设稳步推进。 广西将109家重点排放单位纳入全国碳市场，配额清缴履约率达100%。同时，系统开展生态碳汇摸底，覆盖森林、草地、湿地、农田四大生态系统，累计采集403个样地数据，评估得出全区生态系统年碳汇量达1.32亿吨二氧化碳当量，摸清了“生态家底”。

工业绿色化成效显著。 “十四五”以来，广西所有新建的重点工业项目均达到行业标杆能效水平，全区规上工业能耗强度累计下降12%。2025年，规模以上工业单位增加值能耗下降5.2%，重点行业达到能效标杆水平生产线比例超过43%，高于国家30%的要求。截至目前，广西累计培育国家级绿色工厂187家、绿色工业园区18家、零碳园区3家。

新质生产力加速培育。 2025年全年审批项目环评3270件，总投资超5271亿元。防城港核电项目持续推进，海上风电示范项目年减排二氧化碳超400万吨。在贺州，钢铁产业通过绿色低碳转型跑出“加速度”，桂鑫钢铁2026年1至4月实现产值25.2亿元，鹏达新材料建成国内唯一年产超100万吨在线固溶不锈钢热轧生产线，35亿元零碳产业园项目已启动。

六、展望：从“管住增量”到“优化存量”

广西“两高”管控的实践，正在从“管住增量”走向“优化存量”。

在制度设计上，广西已经构建起一套“源头严防、过程严管、后果严惩”的闭环：源头环节，通过环评审批权限上收和碳排放置换方案，卡住新增“两高”项目的准入关；过程环节，通过碳评和能效对标，引导存量项目节能降碳改造；后果环节，通过督察整改和执法查处，对违规建设行为形成震慑。

2026年4月发布的“十五五”规划纲要，进一步将这套制度框架固定下来。规划提出的“碳排放总量和强度双控新机制”以及“碳排放等量或减量置换”要求，为广西未来五年的“两高”管控提供了清晰的制度遵循。

从更深层看，广西的实践回应了一个全国性的命题：如何在保障经济发展的同时，严控“两高”项目盲目上马？ 广西的答案是——不是简单地“一刀切”限制发展，而是通过碳排放置换、碳评、能效对标等精细化制度工具，在“发展”与“降碳”之间找到可量化、可操作、可监督的平衡点。当每一个新“两高”项目都必须先算清“碳账”、找到“置换源”，当每一家存量企业都必须对标能效标杆“应改尽改”，碳达峰的目标才不会停留在纸面上。

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