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《“十五五”碳达峰行动方案》获批——碳达峰攻坚的“决胜纲领”

    2026年6月29日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，审议通过《“十五五”碳达峰行动方案》。这是继4月中办国办印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》之后，碳达峰碳中和“1+N”政策体系在“十五五”开局之年的又一关键落子。“十五五”时期是实现2030年前碳达峰的攻坚期、决胜期——当“双碳”从约束性目标转变为经济增长的“牵引力”，这份纲领性文件将如何重塑中国经济版图？

一、为什么是“决胜纲领”？——承上启下的历史方位

《行动方案》的出台，有着清晰的政策演进逻辑。

从时间维度看，“十五五”正处于碳达峰攻坚的“最后一程”。按照党中央、国务院的部署，不仅要如期实现2030年前碳达峰，还要实现“煤炭和石油消费达峰”“到2030年碳排放强度比2005年降低65%以上”“2030年非化石能源消费占比达到25%”等硬性目标。此前，中办国办印发的《碳达峰碳中和综合评价考核办法》已明确规定，国家发展改革委应会同有关部门围绕如期实现2030年前碳达峰目标，制定“十五五”碳达峰行动方案。如今，这份纲领性文件经过国常会审议通过，正式落地。

从制度维度看，《行动方案》将与考核机制、碳市场等配套制度形成政策合力。厦门大学中国能源经济研究中心教授孙传旺指出，方案的出台有助于加速传统产业绿色低碳转型。中国银河证券研究院马宗明认为，方案对如期实现2030年前碳达峰目标的核心作用可概括为 “托底”和“加速” 两个方面——硬任务确保核心指标如期实现，完善的法律法规和考核机制推动各领域减排形成合力。

二、核心定调：从“约束”到“牵引”的战略跃迁

2.1 “战略牵引作用”——双碳的角色升级

国常会明确指出，要 “发挥碳达峰碳中和战略牵引作用，促进经济结构转型升级，打造更多绿色经济增长点” 。

这一定位的变化，标志着“双碳”角色的根本性升级。国研新经济研究院创始院长朱克力指出，“十五五”是冲刺2030年碳达峰的攻坚窗口期，把双碳定位为顶层战略牵引，核心是跳出单纯环保治理的单一视角，用低碳这条主线统筹经济结构、能源结构、产业结构系统性重塑。马宗明进一步分析，往年政策更多侧重于减排目标和能耗约束，而从2025年中央经济工作会议到此次行动方案，更加强调“双碳”的“战略牵引”作用——整个逻辑从 “降碳要付出成本”转向“降碳要创造经济增长” 。

2.2 “打造更多绿色经济增长点”——绿色产业的新定位

国常会特别将 “打造更多绿色经济增长点” 摆在突出位置。孙传旺表示，当前以清洁电力、新能源汽车、循环经济为代表的绿色低碳产业，仍有充足的增长潜力与发展空间。《行动方案》将引导相关新兴绿色产业强化关键核心技术攻关，巩固放大优势产业长板，加快打造具有国际竞争优势的绿色低碳产业集群。

三、重点任务：五个关键方向

综合国常会部署和专家解读，《行动方案》的核心任务可归纳为五个关键方向：

3.1 能源结构加速调整

会议强调要 “加快能源结构调整优化” 。具体目标已明确：确保非化石能源消费比重达到25%左右；风电和太阳能发电装机比重超过50%、成为电力装机主体；全社会新增用电需求力争全部由新增清洁能源发电量满足。方案通过调整能源结构、重点行业降碳等硬任务，确保核心指标如期实现。

3.2 产业绿色化低碳化

会议明确要 “推进产业绿色化低碳化” 。孙传旺认为，方案将推动工业、建筑、交通等“两高”行业优化产品结构与用能结构，调整生产方式与工艺流程，加快探索产业园区绿色循环水平提升协同路径。

3.3 制度体系健全完善

会议强调要 “健全完善法律法规标准、碳排放统计核算等体系，科学有序开展评价考核” 。此前印发的《碳达峰碳中和综合评价考核办法》已对碳达峰碳中和综合评价考核作出具体部署——考核自2026年度起对各省（自治区、直辖市）党委和政府实施。方案将与考核机制形成政策合力，从中央到地方的压力传导机制将逐步清晰。

3.4 绿色低碳融入国民经济循环

会议明确要 “将绿色低碳导向融入国民经济循环各领域各环节，推动形成绿色生产生活方式，厚植高质量发展绿色底色” 。这一定调意味着绿色低碳不再是某个行业的“附加题”，而是整个经济体系的“必答题”。马宗明指出，绿电直购、余热余压利用等过去可选的低碳行动已基本成为企业标配，龙头企业则将碳管理和ESG管理上升到了战略层面。

3.5 存量提质与增量培育“双轮驱动”

孙传旺认为，方案将引导相关新兴绿色产业强化关键核心技术攻关，巩固放大优势产业长板。马宗明则提出双碳的牵引作用正通过存量端和增量端两个方向同步推进：存量端通过碳约束和能效标准倒逼传统产业提质增效；增量端引导资金、技术和人才向低碳领域集聚。

四、对企业的影响与应对

国家金融与发展实验室副主任曾刚指出，今年出台的《碳达峰碳中和综合评价考核办法》自2026年度起对各省级党委、政府实施考核，设置了碳排放总量、强度等控制指标和支撑指标体系。考核对象虽是地方政府，但传导机制清晰——地方为完成指标，必然将压力分解到重点用能和高排放企业。

曾刚建议企业应未雨绸缪：

尽早建立规范的碳排放台账，提升核算能力；

提前布局节能降碳改造和绿电采购；

关注所在行业能效基准要求，避免被列入限产或淘汰名单；

把握碳交易、绿色金融等机遇，将合规成本转化为竞争优势。

五、展望：碳达峰攻坚的政策合力

《行动方案》的出台，标志着“十五五”阶段碳达峰工作的目标任务与实施路径进一步明晰。它将与《碳达峰碳中和综合评价考核办法》、全国碳市场扩围等配套制度形成政策合力，在促进传统产业转型升级的同时，持续释放绿色产业增长红利。

孙传旺特别指出，数字化赋能绿色化有望成为未来绿色节能技术突破与绿色产业增长的切入点——“未来需持续推动数字化绿色化协同向多行业覆盖、多环节渗透、多场景突破、多领域融通，带动节能降碳领域新产业、新业态、新模式不断涌现”。

从“约束”到“牵引”，从“成本”到“增长”——《“十五五”碳达峰行动方案》的获批，不仅是碳达峰攻坚的“决胜纲领”，更是一份中国经济绿色转型的“增长蓝图”。当双碳成为顶层战略牵引，其释放的不仅是减排的压力，更是产业升级的动能和绿色增长的机遇。

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