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排污权交易改革全面提速——《生态环境法典》为排污权交易提供法律保障

    2026年3月，《中华人民共和国生态环境法典》正式发布，第一百六十七条明确规定“国家逐步推行重点大气污染物、水污染物等排污权交易，建立健全针对重点污染物排放总量控制指标的排污权交易制度，加强对排污权交易全过程监督管理”，首次将排污权交易从政策文件上升为国家基本法律，为排污权交易提供了坚实的法律保障。截至2025年底，全国已有28个省份参与排污权交易工作，累计成交额超过400亿元。从2014年国务院印发指导意见，到2026年法典正式确权——12年间，排污权交易从“试点探索”走向“法治规范”，从“各自为政”走向“全国一盘棋”。

一、立法突破：排污权交易首次入典

《生态环境法典》第一百六十七条的入典，是排污权交易制度发展史上的里程碑事件。在此之前，排污权交易主要依据2014年国务院办公厅印发的《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，属于政策性文件，法律效力有限、制度刚性不足。

法典的施行，彻底改变了这一局面。第一百六十七条从三个层面为排污权交易奠定了法律框架：

一是确立了国家推行义务。 “国家逐步推行”——这意味着排污权交易不再是“可以做的事”，而是国家有义务推动的制度安排。

二是明确了交易制度的核心内容。 “建立健全针对重点污染物排放总量控制指标的排污权交易制度”——将排污权交易与总量控制制度紧密绑定，排污权的稀缺性来自于总量控制的刚性约束。

三是强化了全过程监管。 “加强对排污权交易全过程监督管理”——从初始核定到交易流转再到履约清缴，每一个环节都将纳入监管视野。

法典的入典，使排污权交易从“政策倡导”走向“法定制度”，从“地方自主探索”走向“国家依法推行”。

二、制度体系：从“试点文件”到“多层制度矩阵”

在法典入典之前，排污权交易的政策制度体系已经经历了多年的构建。

国家层面，2014年国务院办公厅印发指导意见，初步建立了排污权交易政策框架。2015年，财政部、国家发展改革委、原环境保护部联合印发《排污权出让收入管理暂行办法》，明确排污权使用费征收标准由试点地区根据当地环境资源稀缺程度、经济发展水平、污染治理成本等因素确定。2025年5月，中办、国办印发《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》，明确提出以省级行政区域为单位因地制宜建立健全排污权有偿使用和交易制度，扩展交易主体，丰富交易品种、交易方式。

技术支撑层面，生态环境部组织开展了排污权核定、有偿使用、市场化交易、政府储备等关键环节研究，形成关于建立健全排污权交易制度的技术方案。2024年11月印发的《全面实行排污许可制实施方案》明确提出“将排污许可证作为排污权的确认凭证、排污交易的管理载体”，推动排污权交易与排污许可制深度融合。

地方层面，各省正在加速制度落地。2026年2月，安徽省七部门联合印发《安徽省排污权有偿使用和交易管理办法》等四项配套办法，明确排污许可证为排污权确权凭证，排污权核定按照排污许可证申请与核发技术规范进行。青海省修订出台的《青海省主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法》共7章30条，将交易范围从原试点三地扩展至全省8个市（州），实现主要污染物排放工业企业全覆盖。东莞市修订印发的《东莞市排污权储备及交易管理办法》自2026年1月1日起施行，实现排污许可与排污权管理“证权合一”。

三、地方实践：从“省内交易”到“跨省流通”

制度的生命力在于实践。2026年以来，排污权交易在地方层面呈现加速推进态势。

3.1 长三角：从“1.0先行先试”到“2.0扩面增项”

长三角区域排污权有偿使用和交易试点，是当前最受关注的改革实践。2026年4月3日，长三角区域排污权有偿使用和交易试点工作专班第三次会议在上海市松江区召开，审议通过了《长三角区域排污权有偿使用和交易试点行动方案》2026年重点工作安排。会议指出，本次会议是试点工作从“先行先试”1.0版向“扩面增项”2.0版关键迈进时期召开的一次重要会议。

“扩面”方面，试点区域从上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善、安徽广德四个首批区域，进一步扩展至上海宝山、闵行、浦东、嘉定、金山、松江、奉贤、崇明、自贸区保税区、临港新片区、上海化工区等十二个区域。湖州市也于2026年4月成功入选长三角区域排污权交易试点，标志着湖州排污权交易正式从市域、省域层级迈向长三角全域一体化交易新阶段。

“增项”方面，交易污染物由单一的挥发性有机物（VOCs）新增氮氧化物（NOx），交易种类明确为“新建、改建、扩建项目新增排污权”以及“排污单位通过实施减排工程产生的富余排污权”。

交易规模持续扩大。 2024年6月，长三角统一排污权交易平台正式上线，全国首批4笔跨省排污权交易顺利成交，共有8家市场主体参与，累计交易VOCs指标13.257吨，交易总金额15.89万元。媒体评价称，本次跨省交易“单笔交易规模虽不算大，但具备里程碑式制度价值——它打破污染物总量控制的地域分割，将闲置环境排污容量转化为可流通、可变现的绿色资产”。

2026年6月17日，上海市首笔排污权公开竞价交易在松江落地。经多轮线上公开报价，上海超硅半导体股份有限公司最终获得1.02吨挥发性有机物排放总量指标。本次交易是上海排污权市场化改革落地后的首笔公开竞价类交易，标志着全市排污权交易从“协商定价”向“市场化竞价”的转型。

3.2 河北：排污权变现从“沉睡资源”到“流动资本”

河北省进一步深化排污权交易改革，着力构建企业间交易为主的交易市场。河北清峰绿能固废处置有限公司通过排污权二级市场，与磁县中懋能源科技有限公司等5家企业达成交易，获得二氧化硫排污权指标99.378吨、氮氧化物排污权指标233.011吨。公司总经理宋军锋表示：“有了排污权市场化交易，我们获取排污权指标更加公平、便捷、透明，也保障了项目加快建设”。

在金融赋能方面，河北省探索创新排污权抵质押贷款金融产品。邢台柏乡县锦宝石新材料开发有限公司通过质押排污权获得中国银行内丘支行4000万元流动资金贷款授信额度，“无需固定资产抵押，仅凭排污权就能贷款”。

3.3 安徽：全省统一平台上线，首笔交易落地

安徽省积极推进全省统一的排污权交易系统建设，委托安徽省生态产品交易所承接全省排污权交易工作，建立全省统一的排污权管理平台，并于2026年4月30日上线使用，及时记录排污权核定结果、排污权交易、排污权储备、区域排污权变化等情况，形成清晰、透明的排污权工作台账。

合肥市已完成全市“十五五”首笔排污权线上交易，“让企业减排的‘含绿量’转化成高质量发展的‘含金量’”。安徽省还出台《安徽省排污权租赁管理办法》，规范全省排污权租赁行为。截至目前，已开展协议租赁3笔，总金额8.79万元，租赁污染物数量分别为二氧化硫3吨、化学需氧量2.92吨。人行安徽省分行出台《安徽省排污权抵质押贷款工作指引》，鼓励金融机构创新排污权抵质押贷款产品。

3.4 山东聊城：市场活跃度位居全省前列

聊城市深化排污权交易改革，全市排污权有偿使用及交易出让128宗，出让总额超6600万元，参与企业、交易指标数全省第一，出让收入全省第二，市场活跃度位居全省前列。

3.5 泰州：排污权智慧平台正式运行

作为江苏排污权改革先行试点城市，泰州率先出台市级层面排污权有偿使用和交易管理办法，构建市、市（区）、园区三级储备体系，累计保障800多个项目指标，撬动固定资产投资超300亿元。

四、关键衔接：排污权与排污许可“证权合一”

排污权交易制度能否高效运行，很大程度上取决于它与现有环境管理制度的衔接程度。

安徽省明确排污许可证为排污权确权凭证，排污权核定按照生态环境部发布的排污许可证申请与核发技术规范进行，由市级生态环境部门负责辖区内排污单位的排污权核定工作。东莞市同样强化了排污权与排污许可证的衔接，以排污许可证作为确认凭证，有效期与排污许可证一致，均为5年，生态环境主管部门依据排污许可证载明的许可排放量核定排污权，包含有组织和无组织排放量，实现排污许可与排污权管理“证权合一”。

在交易规则方面，安徽省明确水污染物的排污权交易限在同一流域内进行，暂按长江（不含巢湖）流域、淮河流域、新安江流域、巢湖流域划分；大气污染物的排污权交易可在全省范围内进行。新增“两高”项目的排污权原则上应来源于同一设区市或设区市内同一流域。

在价格机制方面，安徽省明确排污权交易价格以市场调节价为主，但不得低于排污权有偿使用价格；政府储备排污权出让价格不得低于统一规定的排污权有偿使用价格。

五、企业影响：从“被动治污”到“主动减排”

排污权交易制度的深化，正在重塑企业的环境管理逻辑。

“减排受益”从口号变为现实。 在上海首笔交易中，振华重工通过“高固低VOCs面漆替代治理项目”形成的挥发性有机物富余排污权，通过上海环境能源交易所交易平台出让给长兴金属处理有限公司。一方面，振华重工通过深度治理形成的减排成果获得了经济回报，增强了企业持续开展污染治理的积极性；另一方面，长兴金属处理有限公司通过市场交易获得了必要的发展空间，保障了项目的顺利实施。

排污权成为可融资的“绿色资产”。 河北省以部分环保绩效创A企业为试点推进排污权金融赋能，破解企业融资难融资贵问题。以火电和钢铁等行业为试点探索排污权使用监管，逐步推动总量控制、排污权交易、环评审批和排污许可证制度融合，形成河北特色排污权全链条监管体系。

企业减排的内生动力被激活。 生态环境部原总工程师刘炳江在第三届排污权交易试点地区工作讨论会上强调，排污权交易的核心是“量”的供给，当前传统减排手段边际成本日益增高，“十五五”期间要聚焦工业企业，以精细化、市场化思维完善减排量的核算、收储与配置机制，让排污权成为真正可流通、有价值的市场产品。

六、未来展望：从“400亿”走向“全国统一市场”

财政部在答复全国政协提案时明确了下阶段的工作方向：支持以省级行政区域为单位因地制宜建立健全排污权有偿使用和交易制度，扩展交易主体，丰富交易品种、交易方式，持续加强对地方难点问题的帮扶指导，推动排污权交易与排污许可制深度融合，切实发挥市场机制促进污染减排、配置资源的积极作用。

2025年9月，国家发展改革委报请国务院批复，在北京城市副中心、苏南重点城市、杭甬温、合肥都市圈、福厦泉、郑州市、长株潭、粤港澳大湾区内地九市、重庆市、成都市等开展要素市场配置改革试点，支持试点地区深化排污权等资源环境要素市场化改革。

从交易品种看，目前试点省份主要以二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮4项主要污染物开展政策设计和交易，部分省份因地制宜逐步将重点重金属、挥发性有机物、颗粒物等特征污染物纳入交易范围。交易品种的持续扩容，将为排污权市场注入更大的活力。

结语

当《生态环境法典》第一百六十七条将排污权交易写入国家基本法律，当28个省份参与排污权交易累计成交额超过400亿元，当长三角的排污权指标开始跨越省界自由流动，当河北的企业仅凭排污权就能获得4000万元贷款授信——排污权交易正在从一项“试点政策”成长为环境治理的“市场引擎”。

正如生态环境部在第三届排污权交易试点地区工作讨论会上所指出的，排污权交易“构建了成本有效的污染减排激励机制，拓展了多元共治的生态环境服务渠道，有利于形成'污染者付费、保护者受益'的良性机制”。法典入典为这一制度提供了坚实的法律底座，而地方实践的加速推进，正在将“环境有价”的理念从纸面变为现实。

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