当前位置: 首页 > 新闻中心 > 新闻详细

新闻中心

公益诉讼+生态赔偿+生态修复：生态环境法典如何织就“闭环”保护网？

    从“谁污染谁治理”到“谁污染谁买单+谁修复+谁监督”——一场覆盖预防、追责、修复全链条的法治变革

2026年3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过《中华人民共和国生态环境法典》，国家主席习近平签署第七十号主席令予以公布。这部继民法典之后我国第二部以“法典”命名的法律，将于2026年8月15日起正式施行。

在1242条的法典文本中，一项制度设计引发了法学界的高度关注：法典明确“国家完善生态环境损害赔偿和生态环境公益诉讼制度，维护国家利益、社会公共利益”，并将“生态修复”独立成章。这意味着，公益诉讼、生态赔偿、生态修复三大制度首次在同一部法律中实现体系化整合，共同编织起一张覆盖事前预防、事中追责、事后修复的生态环境“闭环”保护网。

当污染者不仅要赔偿损失，还要承担修复责任；当检察机关、行政机关、社会组织各司其职、协同发力——这幅生态环境法治的“中国方案”图景，正在法典中徐徐展开。

一、制度溯源：从“单兵突进”到“体系整合”

在生态环境法典出台之前，我国生态环境损害救济领域形成了“公私并行、六诉并存”的复杂格局。所谓“六诉”，指的是行政责令补救、环境行政公益诉讼、环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼、刑事诉讼、刑事附带民事公益诉讼等六种法律途径。这一模式在织密生态环境损害补救法网的同时，也带来了规范适用冲突的可能性。

厦门市中级人民法院王中义法官在研究中指出，我国的生态环境损害民事追偿程序实行“双轨制”——环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼并行。这一制度设计在实践中面临诸多困境：追偿主体缺乏系统性，环境公益诉讼适用空间被挤压，程序协调性不足，司法资源浪费等问题屡见不鲜。例如，在山东省生态环境厅等生态环境损害赔偿纠纷案中，若同时存在社会组织提起的环境公益诉讼，按照裁判顺位规则，公益诉讼需中止审理，待损害赔偿诉讼审理完毕后再恢复，增加了被告和法院的负担。

北京航空航天大学法学院的学术研究进一步指出，当前制度衔接面临三重困境：衔接规范效力位阶低，违反法律保留原则；衔接内容参差不齐，阻碍生态环境损害救济体系化进程；衔接实践矛盾冲突，影响制度功能的有效发挥。这些衔接障碍严重制约了生态文明体制改革的深入推进，亟须通过法律予以系统性解决。

正是在这样的背景下，生态环境法典的编纂为制度整合提供了历史性契机。

二、公益诉讼入典：从“勇敢者诉讼”到“法定监督职责”

生态环境法典的一大突破，是将“生态环境检察”明确写入法典，并对人民检察院的法律监督职责作出规定。最高人民检察院党组书记、检察长应勇在审议法典草案时表示，草案明确提出“生态环境检察”，完善生态环境公益诉讼制度以及生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接机制等，对人民检察院的法律监督职责作出规定，赋予检察机关重要责任。

在法典的“总则编”中，草案二审稿对生态环境司法保障的内容作了规定，明确法院应当加强生态环境审判工作，推进生态环境专业化审判机制建设；检察院应当加强生态环境检察工作，强化检察监督。这一制度安排，为公益诉讼在法典体系中确立了根本性地位。

与此同时，行政机关的公益诉讼起诉资格也得到实践验证。德恒律师事务所的实务研究指出，深圳市生态环境局在深圳中院提起的生态环境民事公益诉讼案，是广东首例由行政机关提起的此类案件。深圳特区立法明确规定行政机关具有环境民事公益诉讼的起诉权。研究认为，行政机关提起公益诉讼具有五大优势：线索优势、取证优势、鉴定优势、执行优势和宣传优势。这些优势来源于行政机关在日常执法中掌握的线索资源、专业技术能力以及后续执行监督的便利性。

可以预见，随着法典的正式施行，公益诉讼的主体将从社会组织、检察机关拓展至行政机关，形成“行政+检察+社会”三方协同的新格局。

三、生态赔偿入典：从“政策探索”到“法定制度”

生态环境损害赔偿制度始于2015年底的改革试点。截至2024年底，我国省级、市地级政府作为赔偿权利人累计办理生态环境损害赔偿案件三万余件，政府索赔的制度体系初步建立。然而，这一制度长期面临规范效力位阶低的困境——它主要依据中办国办印发的改革方案和最高人民法院的司法解释，缺乏法律层面的根本确认。

生态环境法典的出台，彻底改变了这一局面。法典在“法律责任和附则编”中，明确“国家完善生态环境损害赔偿和生态环境公益诉讼制度”，将这一制度从政策层面提升至法律层面。中国社会科学院法学研究所张宝研究员指出，以生态环境法典编纂为契机，统筹推进政府索赔及关联制度建设，是系统解决生态环境损害赔偿规范适用冲突问题的关键路径。

在制度衔接方面，学界普遍认为，需要确立“生态环境损害赔偿优先、环境行政公益诉讼监督、环境民事公益诉讼补充”的衔接逻辑。这意味着，当同一生态环境损害事实发生时，政府优先启动赔偿程序；检察机关通过行政公益诉讼监督行政机关依法履职；社会组织和检察机关通过民事公益诉讼填补政府索赔的空白领域。这一衔接逻辑的确立，既避免了多头索赔造成的资源浪费，又保证了公共利益得到充分救济。

四、生态修复入典：从“金钱赔偿”到“实物修复”

生态环境法典的第三编“生态保护”第七章，专门设置了“生态修复”章节。这一制度设计的深层意义在于，将生态环境损害的救济重心从“金钱赔偿”转向“实物修复”。

长期以来，司法实践中存在“重赔偿、轻修复”的倾向。张宝研究员指出，传统物之损害是一种静态和物理形态的损害，生态环境损害则是一种动态与系统的损害。以静态的恢复原状去理解动态的生态环境修复，很容易得出受损生态环境难以修复的结论，加之金钱赔偿在适用和执行上都较为简便，故金钱赔偿逐渐成为实践中的主流做法。然而，当前赔偿金管理和使用较为僵化，使得《民法典》规定的修复优先很难被落实。

生态环境修复责任具有公私法责任双重属性，但具体制度设计的公私协同性不足，主要表现为责令修复与民事修复的适用关系不明、责任承担方式不规范、生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的顺位不明确等。生态环境法典对上述问题进行了部分回应，为健全生态修复制度奠定了基础。

在修复责任的实现方式上，张宝研究员建议建立由直接修复（恢复原状）与替代修复（拟制的恢复原状）构成的生态环境损害责任体系。当受损生态环境能够修复时，优先采取直接修复；当直接修复不可行或成本过高时，采取替代修复，如异地补植、增殖放流、认购碳汇等方式。这一制度设计既体现了修复优先原则，又为实践操作提供了灵活性。

五、闭环形成：三大制度的协同逻辑

公益诉讼、生态赔偿、生态修复三大制度，如何在生态环境法典中实现协同，形成真正的“闭环”保护网？

从制度功能看，三者各有侧重又相互补充：

公益诉讼解决的是“谁来告”的问题。检察机关、行政机关、社会组织均有权提起公益诉讼，确保公共利益受损时有人主张、有人追责。

生态赔偿解决的是“赔多少”的问题。政府作为赔偿权利人，通过磋商或诉讼方式确定赔偿金额，要求污染者承担环境损害责任。

生态修复解决的是“怎么修”的问题。无论是通过直接修复还是替代修复，最终目标是让受损的生态环境恢复原状，而非仅仅让污染者掏钱了事。

从程序衔接看，法典确立了清晰的协同规则。张宝研究员指出，需要以系统、比例思维统筹推进平衡惩罚与填补问题，避免重复惩罚、多头惩罚。在生态环境损害责任主要体现为金钱赔偿的背景下，形成了刑事罚金、行政罚款、惩罚性赔偿金和生态环境损害赔偿金的叠加问题，这些都需要在法典框架下统筹解决。

从执行保障看，行政机关的执行优势得到充分发挥。德恒律师事务所的研究指出，案件判决生效后，受损的生态环境能否得到有效修复很关键。行政机关可以发挥其主管部门的作用和技术优势，对修复方案和修复效果把关。无论是修复方案的审定还是修复效果的验收，只能由行政主管机关负责，这正是行政机关参与公益诉讼和执行监督的独特价值。

六、挑战与展望：从“法律条文”到“落地见效”

法典的颁布只是第一步，从“法律条文”到“落地见效”，还需要多方面的协同努力。

一是修复标准的统一。 目前对生态环境修复效果的认定尚缺乏统一标准。实践中，什么程度算“修复完成”？替代修复与直接修复如何权衡？这些问题有待配套法规进一步细化。

二是赔偿资金的管理。 赔偿金沉淀于司法机关账户或者进入国库，资金管理和使用反倒成为掣肘生态环境损害赔偿的最大难题。如何建立高效、透明的赔偿金管理和使用机制，是制度落地的关键。

三是社会参与的深化。 生态环境损害赔偿的顺位应符合公益诉讼作为“勇敢者诉讼”的属性，不宜对社会组织和政府索赔作出孰先孰后的安排，而应综合考虑索赔在先、资源节约、最佳保护等因素，着力构筑社会组织与行政机关、检察机关多元协同的制度体系。

四是检察官角色的定位。 应勇检察长强调，法典颁布后，检察机关将认真学习贯彻，始终把生态环境检察工作摆在重要位置，依法全面履行刑事、民事、行政、公益诉讼等检察职能，统筹做好惩治刑事犯罪、纠正民事侵权、促进依法行政、维护公共利益等各项工作。这一职能定位，对检察机关的专业能力提出了更高要求。

七、结语：让“闭环”真正闭合

2026年8月15日，生态环境法典将正式施行。这一天，也是“两山论”提出纪念日。

从公益诉讼到生态赔偿，再到生态修复——三大制度在法典中的体系化整合，标志着中国生态环境法治从“碎片化”走向“体系化”的历史性跨越。正如北航法学院的研究所揭示的，最终目标是建构逻辑自洽、结构完整的制度衔接体系。

当污染者不仅要赔偿损失，还要亲自参与修复；当检察机关不仅要监督行政执法，还要在公益诉讼中发挥独特作用；当行政机关不仅要履行监管职责，还要作为赔偿权利人代表国家索赔——这幅多元主体协同共治的生态法治图景，正在从理想照进现实。

让“闭环”真正闭合，让“法治”成为生态环境保护的“定海神针”。这是法典的使命，也是时代的召唤。

【返回】

武汉格林环保设施运营有限责任公司 版权所有(C)2017 网络支持  生意宝 著作权声明   鄂ICP备14006768号 公安机关备案号：42010502000419