当前位置: 首页 > 新闻中心 > 新闻详细

新闻中心

30多年来首次大修——《自然保护区条例》改了啥？

    在宽阔水保护区内，一代代村民守着青山却只能走泥巴路，一条硬化路的开通让他们盼了20年；而在距离不到两公里的保护区外，同样的村民仅一“线”之隔，民宿产业如火如荼，家家户户年纯收入20多万元。这条法定的“线”将同一个村庄隔出了两番截然不同的发展光景，也成为老版自然保护区条例与现实困境之间最为具象的写照。2026年3月15日，修订后的《中华人民共和国自然保护区条例》正式施行。这是自1994年该条例施行以来的第三次修订，也是30多年来最为系统和深刻的一次修订，标志着我国自然保护区建设正式从“抢救式保护”迈入“高质量建设”的新阶段。

一、30年“围墙”之困：一部旧规如何“落伍”于时代？

1994年，《中华人民共和国自然保护区条例》颁布施行。当时正处于生态“抢救性保护”的特定阶段，核心矛盾是人类活动对生态系统的过度破坏，因此条例的核心逻辑是“限制、禁止、处罚”。截至2025年底，我国已建立各级各类自然保护区2600多处，位居世界前列。

然而30多年过去，自然保护区面临的经济社会格局已完全不同。中国科学院院士马克平指出，现行条例已不能完全适应实际需要，亟需修改完善。矛盾的焦点恰恰在管得太“死”：核心区除经批准的科研观测外禁止任何人进入；缓冲区仅允许非破坏性科研和教学实习——这样的刚性管控在实践中越来越难以落地。问题最集中之处在于原住民的生存发展权与刚性保护之间的错位。贵州宽阔水国家级自然保护区共有群众2449户9605人居住在保护区范围内，其中核心区就有342户1313人。他们在保护区设立之前就已世代居住于此，受喀斯特地形限制和搬迁成本制约，他们“搬不出、走不掉”，而原条例的刚性红线却连修路架桥这类基本民生需求都被一律堵死。红河村底水组20年前群众自发修的进山泥路始终无法硬化，常年被洪水冲刷、多处损毁，已造成2人死亡、3人重伤——直到2025年，新条例仍在修订过程中时，保护区才突破原条例限制，硬化了红河村4200多米、九龙村6700多米的通村道路，让900余人的出行安全和产业发展期盼被重新照进现实。

与此同时，国家公园法的出台和以国家公园为主体的自然保护地体系的全面建立，也要求自然保护区在国家公园法颁布后推进内在管理协同，现行条例已不能完全适应实际需要。修订势在必行。

二、从“三区”到“两区”：一张“解绑”与“精准”的管控网

2.1 “三刀切”变成“两分区”

优化完善自然保护区分区管控措施，是此次修订的核心内容。从实施情况看，原有“核心区、缓冲区、实验区”三分法在实践中暴露出一系列困境：管控强度甚至严于新出台的国家公园法，刚性过强、缓冲过窄、分区割裂。修订后，原有的三个分区被合并重组为“核心保护区”和“一般控制区”两分区模式，采用“正面清单+例外情形”的方式细化管控规则。

核心保护区内原则上禁止人为活动，但《条例》以“正面清单”方式列出了六大例外情形：调查监测、生态修复等活动；原有居民必要的生产生活活动；必须穿越的线性基础设施建设；国家重大战略活动；防灾减灾、应急救援等公益活动；法律规定的其他活动。这解决了过去“一刀切”导致的执法困境——原本连保护区居民修路、翻修房屋等基本民生需求都可能碰触红线，现在有了明确的法律通道。

一般控制区则实行“严格限制人为活动”，允许的活动范围比核心保护区更宽，包括：核心保护区允许的活动、重要基础设施建设、珍稀濒危野生动植物野化繁殖、与保护目标一致的人工商品林抚育等森林经营活动，以及科普宣传、生态旅游、教育文化体育等公共服务活动等。

用国家林业和草原局保护地司副司长俞晖的话说，这种“正面清单和差别化管控机制”的设置，“进一步增强了制度的科学性和可操作性”，为破解历史遗留问题和基层执法难点提供了制度依据。

2.2 差别化：按地下地上、按候鸟季节“分时分区”

两分区之外，差别化管控更是此次修订的一大制度亮点。它体现了自然保护地管理从“统一模式”向“精准施策”的深刻转变。

首先，针对不同保护对象类型实行区别管理。例如，对于自然遗迹类保护区，可在核心保护区建设必要的陈列展示设施；对于保护对象位于地下的保护区（如喀斯特溶洞、化石层），其地表部分可按一般控制区管理。红河州林草局的解读文章指出，这种“地上地下一分为二”的做法，解决了过去“地上不能动、地下看不到”的两难局面。

其次，针对主要保护对象季节性变化的保护区实行季节性差别管控。以候鸟迁飞通道为例：候鸟迁徙季时严格执行核心保护区的保护措施；候鸟离开后，在确保生态安全的前提下，核心保护区可按一般控制区管理，允许居民开展必要的生产生活活动。这一制度设计经受了地方实践的反复检验。

三、“以人为本”：社区共管、生态旅游写入总则

过去自然保护区管理给人的印象往往是“把人请出去”，如今新条例传递了一个至关重要的信号——保护的目的不是把人与自然对立起来，而是让保护者成为受益者。条例将“实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一”正式写入总则，确立了“以人为本、科学利用”的全新治理逻辑。

3.1 社区共管：从“被管理者”到“保护的主体”

条例明确设立“社区共管”机制，吸收当地居民参与自然保护区的保护、管理和监督，居民不再是“被管理者”，而是保护的主体。在宽阔水保护区，村民们参与生态护林、清理垃圾和防火宣传等工作，成为保护前线的主力军。条例还规定了原有居民必要的生产生活活动（包括房屋修缮、安全饮水、道路交通等）在核心保护区内的准入通道，这些过去在现行条例中被严密封堵的民生诉求，如今有了名正言顺的法律解决方案。

3.2 生态旅游：“能不能搞”终有明确答案

一般控制区允许开展符合规划的生态旅游、科普宣传等公共服务活动，居民可以优先参与经营、共享收益，为社区通过参与生态旅游实现绿色发展提供了明确的法律空间。条例第三十四条明确要求，自然保护区管理机构在确保生态得到保护的前提下，完善自然保护区公共服务体系，提升公共服务功能；一般控制区可以划定适当区域，为相关公共服务活动提供支持。这给保护区周边社区发展生态旅游、自然教育等绿色产业吃下了法治“定心丸”。

在湖南桃源县蔡家塘村，该村位于乌云界国家级自然保护区一般控制区，生态资源丰富。此前村里发展生态茶旅，但规模不大。新条例实施后，村党支部书记廖国富明确表示将增加亲子戏水、茶旅研学等生态体验项目，认为新条例“给发展生态旅游、自然教育和林下经济吃下了定心丸”。

四、更严准入：从源头上守住生态安全

在“放宽”民生约束的同时，新条例对自然保护区准入门槛反而大幅收紧。按照自然保护地类型标准，自然保护区被明确界定为以保护典型自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定区域。同时，按照党中央、国务院关于自然保护地体系建设的部署，地方级自然保护区统一整合为省级自然保护区，不再设立市、县级自然保护区。

在设立程序上，条例规定设立自然保护区必须充分听取有关方面意见，妥善处理与当地经济社会发展和居民生产生活的关系；区域范围的划定要统筹考虑自然生态系统等保护对象分布区域的完整性、管理可行性和周边经济社会发展的需要，经过充分调查和科学论证。王伟研究员指出，这意味着在设立之初就统筹考虑发展需要，能有效避免将新的矛盾冲突带入保护区，真正实现“应保尽保”与“和谐共生”的平衡。

五、从“人盯人”到“天上看”：科技赋能保护管理

新条例的一项重要制度创新，是以国家法律形式确立了监测网络体系建设。条例明确要求加强自然保护区监测网络体系建设，运用信息化手段加强监测数据集成分析、共享和综合应用，及时评估和预警生态风险，全面掌握自然生态系统构成、分布、动态变化和生物多样性状况以及生态环境质量、人为活动干扰情况。运用信息化手段加强监测数据集成分析、共享和综合应用，全面掌控自然生态系统情况，及时评估和预警生态风险。

各地信息化实践正在迅速跟进。湖南壶瓶山国家级自然保护区已打造“天空地一体化”监测网络，采用无人机自动巡航负责生物多样性智能监测和森林防火，新购入300多台红外线相机全面投入使用，通过网络可实时查看监测数据。保护区记录物种数从2004年的7810余种增长到9170余种，发现动植物新种170种。

六、史上最严罚款：破坏生态的代价有多高？

新条例大幅提升了违法成本。违反核心保护区管理规定，视情节和生态破坏程度，最高可处500万元以下罚款；违反一般控制区管理规定，最高可处200万元以下罚款。破坏保护区界碑、界桩的罚款上限从5000元提升至2万元。

罚款绝不是说说而已。2026年4月11日，7名户外爱好者擅自进入广西十万大山国家级自然保护区核心保护区徒步探险，半夜迷路被困深山，经当地连夜紧急救援后才脱险。这是新条例3月15日施行以来，防城港市上思县首个因擅闯核心保护区被立案查处的案件，依据新条例相关条款依法立案，让当事人切身体会到“红色禁地不得擅闯”的法治底线。

七、地方立法与跨区域协同：让“依法保护”落细落实

新条例施行后，各地迅速跟进配套制度建设。四川贡嘎山国家级自然保护区发布公告，详细明确核心保护区和一般控制区允许开展的活动类型。广东始兴南山省级自然保护区管理处组织全体干部职工专题学习，重点解读管理体制调整、分区管控体系重构、违法违规行为处罚标准升级、新增管护权责要求等核心修订内容，结合保护区实际将法律条文转化为基层可操作的管理动作。纳板河管理局第一时间组织全体干部职工系统解读分区管控、规划编制、准入审批等关键内容。昆嵛山国家级自然保护区在新条例实施后迅速完成与新法的制度衔接，让154平方公里生态屏障的保护从“经验管理”迈向“法治+科技+系统治理”的新阶段。

八、国际比较：从“严格隔离”到“社区共管”的全球范式转变

将中国此次修法放在国际保护地治理的大坐标系中审视，更能看清其制度意义。世界自然保护联盟1994年将保护地定义为“通过法律或其它有效手段进行管理，致力于生物多样性以及其它自然和文化资源管理的陆地或海洋”，其保护地分类从一开始就涵盖了从严格保护区到人类活动与自然共存区的多层次谱系。美国早期的国家公园模式崇尚“荒野保护”，强调人类活动的严格排除；澳大利亚早期基本照搬美国模式，但在实践中逐渐认识到与当地社区合作的重要性，保护地治理范式经历了从“隔离保护”到“社区共管”的全球性演进。中国此次修法推动的“从严格隔离到社区共管”的转向，与欧美等发达国家保护地治理的演进路径高度一致，但中国用一部条例的修订将其写入法定制度，为社区共管铺平了法治车道，在制度建设上实现了超车。

九、挑战与展望：从“围墙”到“共生”的持久战

新条例的施行只是一个开始。中国科学院院士马克平强调，实际工作中需坚持以自然恢复为主，综合运用自然恢复和人工修复两种手段，努力找到生态保护修复的最佳解决方案。王伟研究员指出，要不断创新生态产品价值实现路径，构建“保护者受益、受益者保护”的良性循环，让“绿水青山”真正转化为“金山银山”。

2026年5月，《国务院2026年度立法工作计划》进一步将自然保护区条例的修订列为“围绕加大保障和改善民生力度、加快经济社会发展全面绿色转型”方面的重点行政法规项目。未来，自然资源部、国家林草局作为负责起草单位将继续细化落实举措，深化生态产品价值实现机制、建立多元化生态补偿体系，让这场从“围墙”到“共生”的制度演进真正落地。

宽阔水保护区的村民终于在条例修订前夕盼到了那条迟来20年的硬化路。而对于保护区外那些正在发展生态旅游的村庄来说，新条例带来的不仅是一条路，更是一份长久的发展蓝图。这部2026年3月15日正式施行的新条例，架起了一座保护与民生之间的法治桥梁。当一个村民不再需要“逃离”保护区才能致富，而是可以在家门口守护青山绿水的同时共享发展的果实，保护区的“围墙”才算真正拆掉了——在法治层面的拆除和重建进程中，我们还在路上。

【返回】

武汉格林环保设施运营有限责任公司 版权所有(C)2017 网络支持  生意宝 著作权声明   鄂ICP备14006768号 公安机关备案号：42010502000419