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《碳达峰碳中和综合评价考核办法》深度解读：“十五五”的关键指挥棒

核心提示：2026年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，自2026年度起对各省（自治区、直辖市）党委和政府开展评价考核。这是我国绿色低碳治理体系的一次深刻迭代——从运行了二十年的能耗双控制度，正式全面转向碳排放总量和强度双控制度。本文从出台背景、核心内容、创新突破到对地方和产业的影响，为您系统解读这份具有里程碑意义的文件。

前言：碳排放双控制度体系的关键制度正式落地

2026年4月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》（以下简称《办法》），并发出通知，要求各地区各部门认真遵照执行。《办法》已于2026年2月26日经中共中央政治局常委会会议审议批准。

在中国绿色低碳治理历程中，这份文件的分量不容小觑。一方面，它标志着继今年《政府工作报告》将“单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右”作为年度约束性指标之后，碳排放双控制度从顶层设计正式迈入考核执行落地阶段；另一方面，这也是在“十五五”开局之年出台的关键制度保障，将对地方经济社会发展全局产生深远影响。

一、出台背景：从能耗双控到碳排放双控的历史性跨越

1.1 为什么从“能耗双控”全面转向“碳排放双控”？

要理解《办法》的重要性，首先要厘清“能耗双控”与“碳排放双控”的根本区别。

从“十五五”开局第一年开始，我国正式从实施了二十年的能耗总量和强度双控制度，全面转向碳排放总量和强度双控制度。这一转变绝非简单的指标替换——传统能耗总量控制主要盯着能源消费量，却无法精准区分高耗能与高排放，甚至可能“误伤”清洁能源的积极发展。能耗双控与“双碳”目标的衔接存在一定的偏差。

从“能耗双控”向“碳排放双控”全面转型，意味着绿色低碳治理的内涵已发生深刻变化：节能不再局限于单纯强调资源节约和效率提升，而是转向推动碳达峰碳中和、支撑经济社会高质量发展的新定位。专家指出，过去是卡“能源”，能源消耗计入考核，现在改为卡“碳排放”，鼓励尽量用清洁能源，激励各地和企业从被动节能向主动减碳转变。

1.2 为何选在“十五五”开局之年出台？

2026年是“十五五”开局之年，也是实现2030年前碳达峰目标的攻坚期、决胜期。按照党中央、国务院决策部署，不仅要在2030年前如期实现碳达峰，还要实现“煤炭和石油消费达峰”“到2030年碳排放强度比2005年降低65%以上”“2030年非化石能源消费占比达到25%”等一系列硬性目标。

党的二十届四中全会明确提出全面实施碳排放总量和强度双控制度，“十五五”规划纲要也对这项工作作出系统部署。《办法》作为碳排放双控制度体系的关键制度，正式将碳排放双控要求纳入党内法规体系，将有力督促地方党委和政府坚决扛起碳达峰碳中和责任、抓好工作落实，确保如期实现“双碳”目标。

二、核心内容：“5项控制指标+9项支撑指标”的“5+9”考核体系

2.1 十四项指标的精准画像：《办法》到底“考”什么？

《办法》第六条规定，评价考核设置控制指标和支撑指标。这套“5项控制指标+9项支撑指标”的“5+9”指标体系，既紧抓核心动脉、覆盖关键领域，又着眼长远战略目标、规范地方行动，将引导各地区准确把握、高效落实双碳部署。

五项控制指标：

碳排放总量——直接锚定减排总规模，对地方碳排放水平实施刚性约束

碳排放强度降低——衡量单位GDP产出带来的碳排放绩效，是目前国民经济和社会发展的约束性指标之一，推动经济提质增效

煤炭消费总量——直击我国以煤为主的能源结构矛盾，倒逼能源结构转型

石油消费总量——针对交通、化工等石油消费重点领域，确保石油消费达峰

非化石能源消费占比——直接拉动风、光、水、核等清洁能源的快速跃升

九项支撑指标：
包括节能、工业、城乡建设、交通运输、公共机构、碳排放权交易等领域具有代表性且对“双碳”目标具有支撑作用的指标。

2.2 “十五五”硬性目标：一张刚性时间表

《办法》明确，“十五五”时期，国家发展改革委应当会同有关部门围绕如期实现2030年前碳达峰目标，制定“十五五”碳达峰行动方案，确保实现以下关键目标：

值得关注的是，将“煤炭消费总量”与“石油消费总量”双双列入控制指标，反映了我国不仅要在电力端“去煤化”，还要在交通与工业领域同时推动石油消费达峰的决心。

三、考核机制创新：四个关键维度创新

3.1 目标分解：告别“一刀切”，改为“上下结合+差异化”

过往的能耗“双控”大多由上级单向制定目标并硬性分解——比如中央将目标“自上而下”分解为省、市、县多级，存在一定程度脱离地方实际或发展惯性。

《办法》第八条明确，各省（自治区、直辖市）党委和政府按照“十五五”规划方向，因地制宜结合实际研究提出本地区各项指标的五年目标和分年度目标，并编制省级碳达峰行动方案，经国家发展改革委会同有关部门衔接审核后，报党中央、国务院审定，作为后续评价考核的依据。国家发改委在衔接审核时，应当综合考虑不同类型地区的主体功能定位、产业和能源结构、自然资源禀赋等因素，统筹好刚性约束和弹性调控，充分体现了差异化要求，不再搞“一刀切”。

3.2 结果评定：告别“打分制”，采用“达标/不达标+三档评级”

《办法》的考核结果评定模式值得特别关注。

在多数施行考评机制中，一般对各地按目标得分值排序、划分等级。但《办法》不再沿用“赋值打分”的传统考评模式，而是简明务实地把握核心理念：看关键指标是否完成年度目标。

评价考核结果按三档定性：

优秀：控制指标和支撑指标全部达标

不合格：1项及以上控制指标不达标，或3项及以上支撑指标不达标

合格：介于“优秀”与“不合格”之间

3.3 实施程序：年度考核、四步流程

评价考核工作按照年度开展，于评价考核年度次年具体实施，确定了地方自评、部门评价、实地核验、综合评定四步工作程序。评价考核结果经党中央、国务院审定后，由中央组织部、国家发展改革委按程序向省级党委和政府反馈。

国家发改委有关负责人在答记者问时还特别强调，将持续完善碳排放统计核算制度，建立碳达峰碳中和重要数据动态监测预警制度，收集和处理各类涉碳数据，着力解决数据时效问题，及时发现、靠前提醒各地工作中出现的问题和偏差。

3.4 结果应用：与党政干部选拔任用直接挂钩

《办法》明确，将根据评价考核结果对有关省级地区进行约谈、通报提醒、通报表扬：

不合格地区：限期整改，逾期整改不到位的视情由中央组织部、国家发展改革委会同有关部门进行约谈，责令30个工作日内向党中央、国务院作出书面报告并提出整改措施、明确完成时限

合格但部分指标不达标：由有关指标评价考核负责部门进行通报提醒

优秀或单项指标表现突出：通报表扬和宣传推广

值得关注的是，评价考核结果还将作为省级地区党委和政府领导班子和有关领导干部综合考核评价、选拔任用、监督管理的重要参考。这一规定将双碳考核与地方党政干部的“乌纱帽”直接挂钩，让碳考核从技术层面真正上升到了政治层面，力度之大前所未有。

四、对地方与产业的影响

4.1 对地方政府：发展逻辑的深刻重塑

《办法》的实施将深刻改变地方政府的决策逻辑和考核导向。

过去，一些地方政府在追求GDP增长的惯性下，对高耗能、高排放项目“睁一只眼闭一只眼”，甚至形成“一拉就涨”的短期冲动。《办法》对“1项及以上控制指标不达标”直接判定为“不合格”且逾期不改即约谈的设计，给“以资源换增长”的发展模式套上了碳排放总量的“真金箍”。

碳排放总量等指标还具有“一票否决”的核心效应——一旦碳排放总量或碳排放强度年度目标未完成，即触发不合格评定，地方领导将面临刚性问责。

在国家层面的差异化考核中，以产业政策为基础，将不同主体功能区、资源禀赋的地方分类施策——能源调入地区重点考核能耗效率与清洁能源占比，生态保护区侧重考核碳汇贡献。地方主政者不再可以照抄“一刀切”考核，而必须因地制宜、更专业地规划本地“双碳”路径。

4.2 对产业部门：分行业的差异化减排路径

钢铁、水泥等传统高耗能行业：需求下行与碳市场并进

钢铁、有色、水泥等高耗能行业已进入需求自然下行通道。针对这类长时间与粗放增长相伴的行业，考核机制推进行业减排依靠三大抓手：①行业需求自然下降将直接减少碳排放总量，但未来减排节奏可能更快；②产能减量置换制，严控新增产能，潜在碳排增量；③纳入全国碳市场，行业将选择长期更清洁高效之路，龙头企业将以高碳收益再投入减碳工艺。

化工行业：原料碳纳入考核

进入碳排放双控阶段，化工行业原料用能产生的原料碳将首次正式纳入考核核算范围。特别是煤化工等高排放因子产品线，碳排放影响将明显加大。未来对新增产能的控制与对绿色燃料（如绿醇、绿氨）的降本突破将同步部署，同时引导行业向低碳路线转型。

4.3 碳市场加速扩容与提效

碳市场是实现碳排放双控的重要市场化工具。随着《办法》的实施，全国碳市场的扩容和提质进程将进一步加速。结合碳排放双控制度、统计核算、碳足迹管理等同步部署，全国碳市场不仅将纳入更多行业，更将在纳管边界、核算标准、交易机制和约束对象等方面全面升级，推动碳市场从局部扩容转向整体提质。

2026年政府工作报告对碳排放权交易市场的表述也从“扩大覆盖范围”调整为“进一步扩大”，措辞释放出碳市场扩围口径更宽、维度更广的信号。截至2026年2月27日，全国碳市场碳排放配额（CEA）报价80.5元/吨。

五、配套政策与协同推进

5.1 《更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》：节能降碳的顶层路线图

中办国办印发的《意见》从国家层面系统部署了节能降碳工作，与《办法》形成了“目标—执行”的配套体系。在“十五五”全面实施碳排放双控制度的背景下，节能工作的内涵已发生深刻变化——正在从单纯强调资源节约、效率提升，转向推动碳达峰碳中和、支撑经济社会高质量发展的新定位。《办法》把碳排放总量和碳排放强度作为核心控制指标，同时保留“单位地区生产总值能源消耗降低”作为支撑指标，释放出明确信号：一方面要更高水平更高质量推进节能工作，用更少的能源消耗支撑更多的经济增长；另一方面要严控化石能源消费，大力发展非化石能源，用同样的能源消耗实现更少的碳排放。

5.2 国家低碳转型基金：政策资金“组合拳”协同发力

2026年《政府工作报告》首次宣布设立国家低碳转型基金，成为碳排放双控制度体系中的重要资金保障工具。该基金与碳交易市场、央行碳减排支持工具构成“资本引领、价格发现、信贷跟进”的协同体系——碳市场通过配额定价将碳排放显性化，央行工具解决低碳项目融资可得性，国家基金在前端研发和基建等市场失灵区间起到风险缓释和产业培育功能。预计这一基金将产生显著的杠杆撬动效应，引导大量社会资本跟进，对实现“十五五”末碳排放强度降低17%的目标起到强有力的“加速器”作用。

六、地方实践先行——全国各地涌现新探索

在国家印发《办法》之前，已有部分地方先行探索碳排放双控的落地实践，这些先行先试的经验为全国范围的考核提供了有益参考。

镇江市近日印发《2026年碳达峰碳中和（低碳城市建设）重点工作任务》，以八大专项行动为抓手，探索建立市域碳排放总量预算管理机制，科学划定碳排放分区域、分行业预算总量及年度预算量，实行“总量管控、强度约束、动态调整”管理模式，从源头上强化碳排放全周期管控。

浙江省首个县域碳排放管控中心在长兴县揭牌成立，由国网长兴县供电公司实体化运营，统筹全县碳排放数据的归集、核算、监测与管控。该中心精准打造企业全链条碳排放画像，帮助纺织等重点排放企业定位能耗痛点。接入平台的浙江盛发纺织有限公司通过永磁电机节能改造、厂区光伏并网、生产用水循环回用等一系列降碳举措，预计每年可节省电费近70万元。

在国家减碳新赛道上，绿色低碳创新也正在渗透至各类大型活动与民生领域。咸宁马拉松通过精准碳核算与林业碳汇抵消，成为湖北首个“零碳赛事”，赛事全流程实现净零排放。

七、未来展望：考核机制的对企传导与双重价值

《办法》以考评省级党委政府为抓手，未来肯定会被进一步传导至对省、市、县乃至重点排放企业的动态管控。伴随碳排放双控制度的深度落地，制造业与能源相关行业将面临更为明确的长效约束和转型窗口。

需要看到，碳排放双控目标更好适配高质量发展与新质生产力培育——碳排放双控能够精准区分高耗能与高排放，为清洁用能、高端产业发展留出空间。对于低碳排细分行业龙头来说，“碳排双控”政策反而有望带来市场份额的提升和竞争优势的巩固。

考核结果还间接影响绿色金融市场对大中企业和重点项目的信贷支持——碳排放和碳效评价数据已成为商业银行绿色金融业务评审的重要参考系，与碳排放强度、绿电使用率、碳市场履约记录等深度挂钩。可以预见，未来企业和园区将主动建立“碳效”服务管理和碳数据披露体系。

结语：迈向全面绿色转型的刚性抓手

《碳达峰碳中和综合评价考核办法》的出台，标志着我国碳排放总量和强度双控工作进入了制度化、规范化、长效化推进的新阶段。从能耗双控到碳排放双控的全面切换，从“自上而下”到“上下结合”的目标分解方式创新，从“打分制”到“达标/不达标”的结果评定转型，《办法》在制度层面多点突破，构建起一套科学、规范、差异化的综合评价考核体系。

通过将碳排放双控要求正式纳入党内法规体系，《办法》将有力督促地方党委和政府坚决扛起双碳责任，加速经济社会发展全面绿色转型，降低全社会对化石能源的依赖。在“十五五”攻坚期的关键节点上，这份重磅文件将成为推动碳达峰目标如期实现、加速绿色高质量发展强劲转型的强大助推器。

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