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国务院印发《“十五五”碳达峰行动方案》——碳达峰攻坚进入决胜期

    2026年7月5日，国务院正式印发《“十五五”碳达峰行动方案》（国发〔2026〕22号）。“十五五”时期是实现2030年前碳达峰目标的关键期、攻坚期。方案锚定2030年目标：单位国内生产总值二氧化碳排放比2025年降低17%，非化石能源消费占比达到25%。风电和太阳能发电总装机容量达到28亿千瓦以上，抽水蓄能装机达1.6亿千瓦左右，新型储能装机力争达到3亿千瓦——这些量化目标，勾勒出碳达峰攻坚的清晰路线图。

一、为何此时出台？——承上启下的关键落子

《行动方案》的出台，有着清晰的战略逻辑和时代背景。

国家发展改革委有关负责人在解读时指出，推进碳达峰碳中和是我国对国际社会的庄严承诺，也是推动高质量发展的内在要求。“十四五”时期，我国建成了全球最大的可再生能源体系，构建了全球最完整的新能源产业链，实现了全球最快的新能源汽车普及，成为全球能耗强度、碳排放强度下降最快的国家之一。

然而，实现“双碳”目标并非轻轻松松就能实现。从国际看，世界百年变局加速演进，单边主义、保护主义抬头，全球气候治理进入新的关键阶段。从国内看，我国新旧动能转换任务艰巨，环境约束偏紧的国情没有改变。“十五五”时期，正是承上启下的决胜期。

值得关注的是，方案将碳达峰碳中和战略牵引作用置于突出位置，标志着“双碳”不再仅是环保约束，而是驱动经济结构转型升级的“顶层战略牵引”。

二、核心目标：两个“硬指标”锚定2030

《行动方案》提出了明确的总体目标：到2030年，我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2025年降低17%，非化石能源消费占比达到25%，确保如期实现碳达峰目标，为实现2035年国家自主贡献目标、推进碳中和奠定坚实基础。

方案部署了5方面重点任务和6项重点工程。

三、5方面重点任务：从能源到产业的系统部署

3.1 加快能源结构调整优化

能源转型是碳达峰的核心战场。

非化石能源开发方面，方案提出坚持风光水核等多能并举，更大力度发展新能源。建设“三北”风电光伏、西南水风光一体化、沿海核电、海上风电等清洁能源基地。加快推进新增用电量由新增清洁能源电量覆盖。具体量化目标包括：

在新能源消纳方面，要求强化电力系统对新能源的接纳、配置和调控能力。积极发展绿电直连、源网荷储一体化等模式。大力发展长时储能，加快虚拟电厂发展。

在煤炭消费清洁替代方面，合理控制煤电装机规模和发电量，推动煤电向支撑性调节性电源转型。全面淘汰10蒸吨/小时及以下燃煤锅炉。推进煤化工低碳化改造，支持与绿电、绿氢耦合发展。

在油气消费结构优化方面，积极推进绿色氢氨醇、生物柴油、可持续航空燃料等绿色燃料应用。引导天然气消费增长保持在合理区间。

3.2 推进产业绿色化低碳化

方案明确推动产业结构绿色低碳转型。要求依法依规淘汰落后低效产能和工艺设备，落实新（改、扩）建“两高”工业项目碳排放等量或减量置换。

目标数据方面，“十五五”期间规模以上工业单位增加值二氧化碳排放降低17%以上，规模以上工业单位增加值能耗降低10%以上，单位国内生产总值能耗降低10%左右。通过重点行业节能降碳改造实现节能量1.5亿吨标准煤以上。

方案特别部署了零碳园区和零碳工厂建设。“十五五”期间，建设100个左右国家级零碳园区和500个左右零碳工厂。同时，推进算力设施绿色低碳转型，强化算力设施与可再生能源协同布局。发挥循环经济助力降碳作用。

3.3 深化重点领域绿色低碳转型

方案覆盖了建筑、交通、公共机构、生态系统碳汇等多个领域。

建筑领域，推进节能降碳。交通运输领域，加快低碳转型。公共机构，推进节能降碳。生态系统碳汇，巩固提升碳汇能力。

3.4 强化支撑保障

方案从法律法规标准、碳排放统计核算、科技支撑和人才培养、资金支持、价格政策、市场化机制等维度构建保障体系。特别强调了完善碳排放统计核算体系，为碳达峰考核提供制度底座。

3.5 凝聚各方合力

方案要求压实地方责任，开展绿色低碳全民行动，深化绿色低碳国际合作。国家发展改革委要加强统筹协调，及时跟踪调度，根据实际情况优化任务举措。

四、6项重点工程——从蓝图到施工图

重大工程是实现目标任务的有力支撑。方案设置了6个专栏：

1. 省间电力互济工程——提升跨省跨区输电和互补互济能力，新增西电东送能力8000万千瓦以上。

2. 煤炭消费清洁替代工程——深入推进煤炭消费清洁替代，全面淘汰10蒸吨/小时及以下燃煤锅炉。

3. 重点行业节能降碳工程——聚焦钢铁、建材、化工等重点行业，通过节能降碳改造实现节能量1.5亿吨标准煤以上。

4. 低碳零碳供热制冷和绿色照明工程——推进北方地区热电联产机组热电解耦改造，支持热电厂储热设施建设。

5. 零碳运输走廊建设工程——加快交通运输领域低碳转型。

6. 碳达峰碳中和基础能力提升工程——完善碳排放统计核算体系，强化科技支撑和人才培养。

五、政策合力：从考核到市场的闭环

《行动方案》的出台并非孤立政策，而是与此前一系列制度安排形成了政策合力。方案明确“根据生态环境法典和《碳达峰碳中和综合评价考核办法》等有关要求”制定，与2026年4月出台的考核办法形成“目标—执行—考核”的完整闭环。同时，全国碳市场扩围（已覆盖发电、钢铁、水泥、铝冶炼四大行业）为碳达峰提供了市场化定价机制；《新型能源体系建设“十五五”规划》 为能源转型提供了系统路径。四者共同构成了“十五五”碳达峰攻坚的政策组合拳。

结语

当风电和太阳能发电总装机瞄准28亿千瓦，当新型储能装机剑指3亿千瓦，当100个零碳园区和500个零碳工厂从蓝图走向现实——《“十五五”碳达峰行动方案》不仅是一份政策文件，更是一张覆盖能源、产业、建筑、交通、碳汇全领域的“施工图”。正如国家发展改革委有关负责人在解读中所说，方案“对于压实各方责任、凝聚各方合力，圆满完成碳达峰目标任务具有重要意义”。碳达峰攻坚的决胜号角已经吹响。

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