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2025—2026年度碳市场配额分配方案获批——碳配额从“宽松”走向“收紧”

    2026年8月24日，生态环境部部长黄润秋主持召开部常务会议，审议并原则通过《全国碳排放权交易市场2025、2026年度发电行业以及2026年度钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案》。本次方案是碳市场扩围后首份覆盖发电、钢铁、水泥、铝冶炼四大行业的统一配额文件，也是《“十五五”碳达峰行动方案》提出“碳市场覆盖行业单位产品碳排放下降3%左右”目标后的首次制度落地。方案通过基准值下调、补偿收紧、取消结转、引入有偿分配等多重手段，在保持行业整体配额基本平衡的同时实现配额供给的“边际收紧”，标志着碳市场从“启动实施”向“深化完善”阶段平稳过渡。

一、方案概况：四大行业首次纳入同一份配额文件

2026年7月27日，生态环境部发布《全国碳排放权交易市场2025、2026年度发电行业以及2026年度钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案（征求意见稿）》，公开征求意见，截止时间为8月5日。经广泛征求意见后，8月24日部常务会议审议并原则通过。

方案覆盖范围明确：发电行业覆盖2025、2026两个年度，钢铁、水泥、铝冶炼三个新扩围行业覆盖2026年度配额分配。这是全国碳市场扩围后首次将四大行业纳入同一份配额文件实施统一管理。

根据扩围工作部署，2024年至2026年为启动实施阶段，以夯实碳排放管理基础、推动企业熟悉市场规则为主要目标；2027年度以后进入深化完善阶段。

二、分配方法：新老行业各有侧重

方案在分配方法上体现了对新老行业的差异化考量。

2.1 新扩围行业：强度法“稳”字当头

2026年度，钢铁、水泥、铝冶炼行业继续采用碳排放强度系数法分配配额。这一方法将企业配额与产量挂钩——产量越高配额越多，不设绝对总量上限，尽量不影响正常生产。

通过引入碳排放强度系数，使企业配额盈缺率分布更加集中在较小范围内。碳排放强度低于行业平均水平的企业配额有盈余，可在市场出售获利；高于平均水平的企业有配额缺口，需要到市场购买。方案将单个企业的配额盈余与缺口控制在3%以内。

生态环境部环境规划院碳达峰碳中和研究中心执行主任蔡博峰指出，坚持行业整体配额基本平衡主要有两方面考量：“一是为三个新扩围行业提供平稳过渡的适应期……二是为夯实碳排放数据质量基础留出空间，避免因配额过紧对企业造成过大冲击”。

2.2 特殊情形：等量分配避免“先天吃亏”

对于因采用特殊原料或工艺而导致碳排放强度与普通企业差异较大的情况，《方案》设置了 “特殊情形”的等量分配规则——企业实际排放多少，就免费发放多少配额，既不盈也不亏。

2026年度，发电行业适用于特殊情形的掺烧生物质（含垃圾、污泥等）机组的适用门槛从燃料热量年均占比超过10%提升至20%，水泥行业电石渣熟料生产线的适用门槛也从电石渣替代率超过15%提升至30%。方案还增加了钢铁行业‘采用富氢碳循环氧气高炉低碳冶金工艺的企业’这一特殊情形。

2.3 发电行业：基准法延续收紧趋势

发电行业以基准法分配配额为主。2025年度综合基准值在2024年度基础上再降0.35%，2026年度继续下调0.35% 。其中，300MW等级以上常规燃煤机组基准值下降0.1%，300MW等级及以下下降0.4%，非常规燃煤机组下降1%，燃煤供热机组下降0.6%。

开源证券研报指出，发电行业基准值下调空间有限——2023年全国单位火电发电量二氧化碳排放约821克/千瓦时，2025年为823克/千瓦时，基本持平，火电降碳难度相对较大。

三、收紧信号：四大变化释放清晰政策导向

方案虽然整体延续强度法框架，但通过多项调整释放了明确的“边际收紧”信号。

3.1 发电基准值连续下调

发电行业2025、2026年度综合基准值连续下调0.35%。虽然降幅较2024年度的约0.5%有所收窄，但连续下调的趋势明确。

3.2 调峰补偿收紧

调峰修正系数的补偿负荷率上限由65%进一步下调至50% ——这意味着负荷率在50%至65%区间的机组不再享受调峰配额补偿。这一调整使调峰补偿更加精准化，进一步收紧了配额供给。

3.3 结转政策取消

方案拟取消前期为增加市场流动性而引入的配额结转政策。此前，企业可将富余配额结转至后续年度使用。结转政策的取消，将改变企业囤积配额等待涨价的策略。

开源证券分析指出，结转政策曾推动碳市场转向买方市场——2025年市场流动性明显提升，但碳价持续承压（2025年平均碳价62.15元/吨，同比下降35.27%）。结转政策不再延续，将再次改变市场供需格局，推动碳市场从买方市场向卖方市场转变。

3.4 首次提及有偿分配

方案首次提及有偿分配。2026年1月全国生态环境保护工作会议已明确“稳妥推行免费和有偿相结合的配额分配方式”。此次方案标志着这一方向正式落地。

四、2028年才是真正的“硬约束元年”

从政策节奏来看，2024至2026年为碳市场启动过渡期，2027年后将建立更严格的基准并逐步收紧免费配额分配。

主管部门预计会在2028年开始收紧配额，加快推进相关企业低碳转型。这意味着——钢铁、水泥、铝冶炼等新纳入行业在2026年和2027年的履约成本不会很高，但2028年起将面临真正的碳成本压力。

五、市场影响与展望

5.1 碳市场供需格局重塑

配额分配边际收紧叠加结转政策取消，将再次改变市场供需格局，推动碳市场从买方市场向卖方市场转变。配额趋紧将改善碳市场供需格局、增强碳价支撑，并提升节能降碳、碳资产管理及CCUS等减排技术的经济价值。

5.2 企业碳资产管理能力面临考验

方案将预分配比例由70%统一下调至50%，并明确2019—2024年度配额不可用于2025年度及后续清缴。这一调整对企业年度履约的资金调度和年底补缴能力提出了更高要求。企业需要更精细地规划配额使用和资金安排，碳资产管理能力正从“加分项”变为“必答题”。

5.3 不同行业减排压力分化

《“十五五”碳达峰行动方案》明确，“十五五”期间全国碳排放权交易市场覆盖行业单位产品碳排放需下降3%左右。开源证券估算，这意味着每年需下降约0.6% 。考虑到发电行业基准值下调空间有限，钢铁、水泥、铝冶炼行业以及即将纳入的化工、石化、民航、造纸等行业或将承担更多减排任务。

5.4 全国碳市场加速扩容

生态环境部已明确，全国碳市场将在四大行业基础上扩大到石化、化工等高排放行业，实现对全国约80%二氧化碳排放的有效管控。随着碳市场从四大行业走向八大行业，交易品种和主体日益多元，价格机制不断完善。

结语

2026年8月24日的部常务会议，审议通过了一份看似“平稳过渡”的配额分配方案。但当发电基准值连续下调、调峰补偿上限收紧、结转政策不再延续、有偿分配首次写入方案——四大信号叠加，碳配额正在从“宽松”走向“收紧”。

这不是一场“急刹车”，而是一次“平稳减速”——给新扩围行业留出适应期，同时释放明确的政策信号：碳配额正在从“零成本的合规工具”向“有成本的生产要素”发生根本性跃迁。正如会议所指出的，要“稳妥推行免费和有偿相结合的配额分配方式，有序实施配额总量控制”。

对于企业而言，2026—2027年是“缓冲期”，2028年才是真正的“硬约束元年”。谁能率先建立规范的碳排放台账、提前布局节能降碳改造、提升碳资产管理能力，谁就能在即将到来的碳市场深化浪潮中赢得主动权。

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